目录“河长制”在城市黑臭河道治理中实施状况调查研究一一以南京市为例.1一、河长制的法制基础及重要性…(一)河长制的法制基础…2(二)落实河长制具有重要意义1、切中时弊，创造内在动力32、明确责任，细化责任模式.33、先探先行，保障目标实现3二、《意见》关于河长制在城市黑臭河道治理中的规范指引33(二)细化组织形式3(三)强化考核问责.(四)拓宽社会监督渠道.4三、河长制实践考察…451、河长制办公室…2、黑臭河道整治工作指挥部73、河道整治办公室7.8(四)社会监督四、河长制在城市黑臭河道治理中的现实困境9(一)法律规范缺失(二)河长的分工协作存在弊病.(四)公正参与层次较低…(一)改进治理体制…(二)搭建考核问责的配套措施.11(三)联接河长制与公众参与制度.12“河长制”在城市黑臭河道治理中实施状况调查研究一一以南京市为例[摘要]“河长制”对黑臭河治理具有重要意义，《关于全面推行河长制的意见》规定，“河长制”实施过程中应当规范责任体系、细化组织形式、强化考核问贡、拓宽社会监督渠道。而实践中仍存在法律规范缺失、河长的分工协作存在弊病、问责机制存在问题、公众参与层次较低等缺憾，迫切需要通过改进治理体制、搭建考核问责的配套措施、联接河长制与公众参与制度。[关键词]河长制城市黑臭河道治理法律支撑考核问责机制公众参与Long river system"on the black smelly river governance is of greatsignificance,On the full implementation of the views of the long riversystem"regulation,ought to implementation of the"long river"responsibility system,refine the organization form,strengthen theassessment of accountability,widen the channel of the socialsupervision.But in practice there are still lack of legal norms,the riverand the low level of public participation,Urgently needed by improvingmanagement system,set up the assessment of accountability measures,joins the river system and public participation system of long,Tostrengthen the "long river"in the black smelly river management ofsecurity in our country,the implementation of the "about thecomprehensive implementation of the views of the long river system"river chief system;City black smelly rivermanagement:l awsupport;Assessment and accountability mechanism;public participation2013年“请环保局长下河游泳”、“请市长下河游泳”的呼声不绝于耳。政府迅速作出了落实“河长制”在城市黑臭河流治理中运用的决定。自推行以来，“河长制”在落实环境首长负责制、破解“九龙治水”困局、搭建社会共治平台等方面取得了不小突破。鉴于此，2015年，国务院颁布“水十条”与《工作指南》，重点强调在城市黑臭河道治理中落实“河(湖)长制”，并于2016年12月审议通过《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），将河长制从应对水危机的民间创举上升为上层意志。然而作为一项由实践催生的新生制度，“河长制”难免存在问题。笔者拟在法治视域下联系《意见》有关方面的规范性指引，考察南京市黑臭河道治理中“河长制”的具体实践情况，探求内在问题，尝试提出法律向完善对策，盼加强现有法律法规的可操作性，贯彻落实《意见》。一、河长制的法制基础及重要性目前，我国“河长制”已己实现了法制化，并呈现出了巨大的生命力实践意义和制度价值。(一)河长制的法制基础“河长制”是环境治理领域中领导督办制、目标考核制、环保问责制、一票否决制等内部管理机制的综合衍生品，具有一定的制度延续性。《水污染防治法》第4、5条，新《环境保护法》第28条是其法律依据。常纪文则进一步指出，环境保护党政同责制度已被《生态环境损害责任追究办法》、《目标评价考核办法》和《意见》采纳，与《环境保护法》等规定共同为河长制提供了法制基础。(二)落实河长制具有重要意义1、切中时弊，创造内在动力我国法律对水污染防治制度、地方人民政府及水行政部门的水环境负责形式都有规定，但水污染并没有得到改善，甚至恶化，是因为我国一直把地方经济增长作为政绩考核的主要指标，致使各级党政领导忽视了环境保护。“河长制”正切要害，将水环境的改善与政绩挂钩，激发政府的治污积极性，有效落实了水环境目标责任制，助推城市黑臭河道治理目标的实现2、明确责任，细化责任模式“多龙治水”格局下，我国水环境治理体制有着“统管部门统而不统、分管部门分而不分、管理职权交叉矛盾”的桎梏。“河长制”的诞生和推广，把地方党政领导置于黑臭河治理第一责任人的地位，利用地方政府的行政资源协调各部门力量，进一步明晰了黑臭河治理的责任体系，是“水十条”第九条的有力体现。3、先探先行，保障目标实现《意见》要求2018年年底前全国各地全面建立河长制，将有助于河长制现有优势的发挥、现存问题的暴露及改善，从而形成可复制、可推广的经验，服务于黑臭河治理，助力“2030年我国黑臭水体得到消除”目标的达成。二、《意见》关于河长制在城市黑臭河道治理中的规范指引“水十条”对我国城市黑臭河道治理的责任模式提出了明确政府主导责任、规定组织保障责任、规范考核问责机制三方面要求。基于此，《意见》及《实施方案》对相关推进措施予以了细化规定。主要包括：(一)规范责任体系《意见》表明“河长制”以“坚持党政领导，部门联动”为原则，其第二条意味着河长制的落实主体是地方党委和政府，负责统筹全局：环保、水利等部门的职责分工仍不变，负责对河长制实施进行业务指导和技术指导，同时向河长负责，接受河长的协调和监督。(二)细化组织形式《意见》第三条提出“建立省、市、乡、县”四级河长体系，并给出了河长的遴选标准(见下表)：同时要求地方确立完善的工作机制，县级及以上河长设置相应的河长制办公室和明确一个牵头部门及成员单位，具体组成由各地根据实际确定。在保持了整体规范性的同