试析“三权分置”对我国农村土地制度改革的影响An analysis of the influence of "three powers"on the reformof rural land system in China摘要土地问题是农村土地制度改革的基点，关乎改革成效及经济发展。在我国农业现代化、规模化建设的背景下，农村土地产权、土地自由流转和抵押融资等问题愈加突出。此时，在中央的改革方案中，坚持农村土地集体所有权，在稳定农户承包权的基础上，放活土地经营权，实现农村土地所有权、经营权和承包权“三权分置”。本文以此为问题探讨出发点，通过分析农村土地制度内涵及发展沿革以及“三权分置”对我国农村土地制度中土地产权关系、农业经营、农地流转以及抵押融资等问题的影响，并得出笔者对农村土地制度发展改革的对策建议。关键词：农村土地制度：产权关系：三权分置：农地流转AbstractThe land problem is the basis point of rural land system reform,related to the reform effect andeconomic development.In the context of agricultural modemization and large-scale constructionin China,the problems of rural land property,land free circulation and mortgage financing becomemore prominent.At this time,in the central reform scheme,adhere to the rural land tenure,on thebasis of stabilizing farmers'contract right,put the right to land management,and realize the ruralland ownership,management rights and contract right three powers division "This paper takesthis as the starting point,through the analysis of the connotation and development of rural landsystem and the impact of three powers division"on land property relations,agriculturalmanagement,agricultural land circulation and mortgage financing in rural land system in China.Key words:rural land system;Property relations;Three powers structure;Agricultural landcirculation目录TOCo"1-2"u摘要IAbstractⅡ引言1一农村土地制度的内涵及其在建国以来的发展沿革1(一)我国农村土地制度的内涵1(二)建国以来我国农村土地制度的发展沿革1二农地“三权分置”对我国农村土地制度改革的影响3(一)“三权分置”影响之农村土地的产权关系3(二)“三权分置”影响之农村土地的流转状况4(三)“三权分置”影响之农村土地经营权抵押贷款5(四)“三权分置”影响之农业的经营活动7三关于“三权分置”下我国农村土地制度改革的对策建议8(一)我国农村土地制度改革“三权分置”应遵循的原则8(二)以土地确权为契机重构我国农村土地产权结构9(三)浓村土地流转过程要坚持有序流转9参考文献11引言“天下之大，黎元为先”，农村土地问题关乎中国亿万国民的生计问题。在二十世纪七十年代末开始的农村经济地改革中，我国探索建立了以农户承包经营为根基的农村土地制度，形成了土地所有权和经营承包权分离的现实。可以说，正是因为这次的“两权分离”实践，将我国农村经济带入一个相对高速的上升轨道，改变了之前农业生产效率与农民生产积极性不相匹配的矛盾。但是，在社会经济面临着巨大的变革和发展之际，我国农村土地制度中各种深层次矛盾日益凸显，在它不能满足社会发展的需要的时候改变乡村的土地制度是深化社会主义改革的必然要求。中央在2014年“一号文件”中对农村改革提出这样的要求：农地坚持集体所有是转变农村土地制度的来源根基，“三权分置”的改革方针是对农村土地的所有权、承包权和经营权的权利明确，我们在此之上，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现农地所有权、经营权和承包权的三权分置，创造最合适的土地经营形式，这是对农村土地资源要素的优化配置，它赋予了中国农业和农村经济巨大的活力[]。一、农村土地制度的内涵及其在建国以来的发展沿革(一)我国农村土地制度的内涵马克思土地经济学是这样界定农村土地制度的：所有权需要分清广义和狭义，并且明确的土地的所有权应该作为所有制的法律形态：我们把产权描述为包罗一系列关于资产权利在内的权力束[2]：而诺思的制度变迁观则是这么认为：制度应该是一个长期的过程，它约束人与人之间相互交往3)]，在制度的变迁过程中，偶然性也可以对制度变迁发挥决定性作用，并且制度环境影响了制度的具体安排，但是对经济增长起决定性作用是制度性的因素，这是一个无可争议的事实。我们是不是可以这样认为，农村土地制度是乡村社会管理过程中，土地作为关键的生产因子与其它农业要素资源合理组合和优化重构而形成的有机体系，并加上维持体系正常运转所必需的相关法律政策与制度规范[4)。(二)建国以来我国农村土地制度的发展沿革在我国的历史长河中，土地的权利所有权和经营权一般是互相独立，在封建地主占据了全国几乎所有的可耕土地后并且不从事具体农业生产经营活动，而是通过出租其土地获取收益：而无地农民依附在他们之下，以付出地租为代价来租佃地主，换得土地的土地经营权[5]，进行农业生产。这是在传统的小农经济体系下发展形成的一种土地制度，封建地主是整个土地制度的主导者，他们压榨佃农的剩余价值，获取了农业生产的大部分经济利润，而无地农民是制度中的弱势群体，经营被动并受限于地主，获取的只是封建地主剥削后剩下的农业生产利润，这种情况之下，显然无法激发农民的生产积极性，无法实现土地的效益最大化原则。在建国后，我国的农地制度发生了翻天覆地的根本性转变，可以分为以下这3个阶段：1.农民私有，农户经营阶段。1949年后，我国基于夯实新生政权、满足无地农民分田愿望以及总结民主革命期间的土地革命经验[6]，在1950版《中华人民共和国土地改革法》颁发后，政府采取罚没封建地主和官农的土地，再把土地均分给没有土地或地少的群众，逐步建立起了全国范围、耕者有田的农民私有，农户经营的农村土地制度。这种制度提高了占全国人口绝大部分的农民的农业生产积极性，使得全国农业总产量得到迅速提升，并在1952年达到了16392万吨的历史最高水平，从而保证了国家建设的粮食安全，稳定了新生的国家政权。2.集体所有，共同劳动阶段。高级形式的农业合作社在1955年全国农业的社会主义化改革的过程后，逐渐成为农业的主要组织形式。国家把土地等生产资料重新划分为集体所有，对集体土地进行规划，实行全体成员一起生产、生产活动受集体管理，集体成员共享劳动成果[]。由此，我国农村的土地制度所有制产生了根本性地变化，使国家能够对农业经营活动进行有计划的调控，改变以往农业生产的分散化弊病，加速了国家工业化的原始积累，这种农村土地制度在1956年人民公社化运动中又进一步巩固加强，直到上世纪七十年代末中国改革开放才发生变化3.集体共有，家庭承包经营阶段。二十世纪九十年代初，家庭作为土地承包的一般单位，包产到户，农户承诺“交够国家、留足集体、自负盈亏”，国家在这一轮的农村改革中完成了共同劳动向经营承包转变[8]，在1983年底，全国94.5%的村集体实现了土地包产到队，包产到户。这一阶段的农业生产方式不再单独采取集体共同劳动，而是坚持经营活动统一与分散相结合的原则，在分离的土地权利中，集体成员通过承包公共土地，获得土地的承包经营权，承包土地的农民对自己承包地有一定的经营选择的自由，在这期间，不仅使生产者的更愿意增加从事生产活动的时间，也提高了土地的产出规模，增加了集体和承包者的收益，并使得之前农业生产时出现的监督难和激励的问题得到缓解。但是，它并不意味着我国的农村土地制度己经完善，在我国实行对外开放、对内改革后，中国社会经济的发展、农业生产要素现代化变革中，它的弊病也逐渐呈现出来，如：土地的集体所有权范围不清晰、产权关系不对等、承包关系不稳定以及农业规模不经济等[9]，这些问题己经成为我国农村土地的市场流转和现代化农业建设的阻碍。二、农地“三权分置”对我国农村土地制度改革的影响(一)“三权分置”影响之农村土地的产权关系1.“两权分离”下的农地的产权关系及其不足在集体共有，农户承包经营中把土地的所有权和经营权分离，土地的产权关系互相独立，互相影响。然而，在“两权分离”的土地产权关系中，土地承包者在承包集体土地中仅得到土地承包经营权，土地还是归“集体所有”。但遗憾的是，我们并没有具体界定农村土地“集体所有”的范围，由于无法说明其权利应该是属于农村集体统一行使还是所有成员共同拥有[9]?现实中这一权利由村委会承担，但作为村委会的代理人一村干部，在农地的产权分配中又存在巨大的矛盾冲突，在实际操作中又缺乏对其有效的监督机制，这使得农村土地在实际经营中容易滋生寻租空间，由此导致在长久以来社会各利益集团在农地产权的利益博弈中，农地产权主体利益难以得到保障，农村土地产权市场出现无序化和隐形化[10]。一些因土地违法行为造成的一些群体性事件频发，严重伤害了农民的权益，同时也使得集体统一经营形同“虚设”。由于我们的法律没有对农地产权关系的进行规定，由此造成的产权关系中的权利主体虚置和权属不清，集体和农民无法在法律层面上获得确定的士地权利归属，就不能充分的行使土地权利，这必然造成实际中农村集体经济组织成为一个抽象的概念[6)]。经营权是用益物权一种，其性质决定其能够在对集体内的土地承包过程中对土地进行典质和实现自由流转。然而，在土地的承包生产经营过程中，因为土地权利的不明确、不全面，在无法获得具体而明确的土地自主经营权的情况下，也就无法获得土地使用权的预期收益保障，这对从事农业生产经营活动来说是难以跨越的障碍，如：土地只有在集体范围内才能进行承包、流转：只能从事农业生产，不能从事非农建设，以获得规模经济效益：承包地无法向银行进行抵押，获得银行的资金支持等，这些造成了整个农村土地制度未能实现其有效的产权收益以及土地的保障功能。2.“三权分置”对农村土地产权结构完善和重构的影响分析在《宪法》(1982年)第10条就这样规定：农村土地除由国家所有之外，均属于集体所有。《农村土地承包法》、《物权法》等法律也通过法理上对农村土地权利关系进行明晰确认，农户得到了对集体土地的承包经营权[11]。“三权分置”将土地承包经营权进一步分离为承包权和经营权，实现土地权利“三权分置”的格局，集体成员（农民）通常是承包权的主体，同时也是土地经营活动的主体，是土地权利的主体。因此，“三权分置”是对农村土地产权结构的完善和重构的一个过程，集体经济组织和土地承包者两者一起分享土地生产带来的利润形成互利共赢关系。农业经营者如果想要承包土地，就应该签订土地承包合同，才能获得保障自己合法的土地承包利和经营权不受侵占。我们正确处理好土地产权之间的关系是为了更好的推进农村土地制度改革。因此，“三权分置”改革应该把坚持土地集体所有作为我们进行改革的共识，把明确的产权主体和客体作为我们工作的出发点，把农村土地权利确权和登记颁证作为我们工作的落脚点。土地是农业生