(四)海关对保税区内的企业双重监管，削弱了保税区的发展力目前海关对保税区内企业的双重监管主要体现在以下两个方面：一是在企业的电子帐册核销方面。综合保税区内的企业，本身就已经被围网与外界隔离，人员和货物都要通过专用卡口进出，受到海关全天候24小时的监管。但同时，海关还通过电子帐册对区内企业进行保税物料的管理。所谓的电子帐册，是由加工贸易企业向海关申请开设的用于记录企业进口原材料和设备、出口成品、备案单耗等数据的电子底帐。海关要求企业一般每半年或一年要对电子帐册进行一次核销，核销时海关需要企业提交会计师事务所出具的企业实际库存的盘点报告，再将报告里企业的实际库存数量和海关电子帐册底帐的理论库存数量作对比，如果实际库存比理论库存少了则要对盘亏的数量进行补税。海关通过电子帐册对加工贸易企业保税料件进行监管是全国的通行做法，但对于综合保税区内的企业也通过电子帐册进行管理，则是于法无据的。海关总署令第164号《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》第三十一条明确规定：“区内企业不实行加工贸易银行保证金台账和合同核销制度，海关对保税港区内加工贸易货物不实行单耗标准管理”4]。之所以有这一规定的原因在于本来综合保税区内的企业就已经处于海关围网管理之下了，就没有再对企业通过电子帐册进行监管的必要。但目前的现实情况是，综合保税区内的企业正苦于被海关等同区外企业一样对待实行电子帐册管理而需要每年核销补税时补缴数万至数十万人民币的税款，数额多的甚至多达每年数百万人民币，而且每次聘请会计师事务所到企业参加现场库存盘点和出具盘点报告还需要支付数万元的费用。(五)保税区内企业面临着信息化管理系统复杂多变的困扰我国海关对从事加工贸易的企业在进出口通关、料件成品备案、单损耗核定及账册核销等方面有着专门的信息化管理系统进行管理和监督，从上世纪八十年代的H883系统到本世纪初的H2000系统再到现在的H2010系统，这些系统的升级换代都是在经历了大量的前期准备工作之后进行的，时间间隔也都在十年左右，系统的运行表现也十分的成熟稳定，这对企业的正常使用影响较小。然而与保税区外的众多企业所不同的是，我国各个保税区内的企业还被海关要求使用着保税区内特有的企业关务和物流信息化管理系统。客观来说，该系统的确为保税区海关对区内企业的监管带来了便利，在一定程度上减轻了海关人员的工作量。但这种便利却是建立在区内企业承担着额外的设备运行维护费和不断适应系统升级更新对正常进出口物流造成的冲击的基础之上的。以笔者所在的苏州工业园保税区为例，该区的保税区海关系统从开始的H2347到随后的H2358又升级到现在的CBS、CLIS、COP、IVS1、IVS2众多系统并行不悖。每一次升级，对区内企业电脑服务器的软硬件配置都有强制要求，企业动辄需要支付一二十万元的资金投入：升级完成后，企业操作人员每每要花上数月时间学习新系统的操作使用：并且新系统的运行经常很不稳定，导致企业通关物流业务的中断：更有不合理的是，企业操作不同贸易方式的几票货，以前是可以拼车降低运费的，新系统中却只能专车专用，导致物流费用上升。由此可见，保税区海关系统频率过快的升级换代和不断推出使用新系统，在给区内企业带来资金人员压力的同时，也在影响着区内企业正常的生产经营活动。四、大连保税区的发展对策(一)加快针对保税区在中央层面的统一立法“先立法，后设区”是国外自由贸易区的通行做法，但与此不同的是，我国的综合保税区是在参照保税港区管理办法的基础上通过苏州工业园综合保税区的先行先试一步步发展而来的，从一开始就缺少专门的法律法规。随着原来的保税区、出口加工区和保税物流园区逐渐合并或升级为综合保税区以及新综合保税区的批准设立，近年内综合保税区必将取代出口加工区成为我国海关特殊监管区域的主体。同时，我国综合保税区发展至今也已经摸索出了一条既接近国际惯例要求也符合我国国情的较为成功的发展道路，积累了丰富的开发建设和管理经验。可以说，目前国家对综合保税区进行统一立法的时机已经成熟，条件也已经具备。国家应该及1早对综合保税区进行中央层面的统一立法，在立法内容上，要体现综合保税区的定位和功能，明确其具有进出口及转口贸易、国际采购和配送、加工贸易和商品展销以及检测维修等功能，明确综合保税区权责一致、运转高效的管理体制：在立法原则上，要坚持简练与实用相结合，突出区域特色。从长远来讲，我国应借鉴发达国家的立法经验，尽早将综合保税区纳入法制轨道，形成国家立法、部委规章和地方法规的三级立法体系，为我国综合保税区持续健康发展提供有力的法制保障。(二)发挥综合保税区在报税和退税方面的政策优势各综合保税区要建立精通国家政策和具有敏锐市场意识的高素质的招商引资团队，在引进项目时，不能来者不拒，而要事先和项目方进行详细的沟通，向其说明综合保税区的各项功能、原理、国家当前和未来的相关政策及走势等，使其能结合自身“项目实际情况，诸如原材料、设备和成品的国际国内市场分布、所涉及到的主要商品编码及相应的进口关税税率和出口退税率等因素，做出全面科学的评估，来最终决定是否进驻综合保税区内设立企业。只有在使得项目方透彻理解了国家相关政策的基础上，把最适合于在综合保税区内发展的企业领进去，才能在给予企业最大优惠的同时，让企业自身也能有发展壮大的潜力，做到既符合国家宏观经济调控的产业政策目标，也使得综合保税区在发展中能扬长避短，促进区域经济健康协调发展。(三)要放款对保税区内企业在产品内销方面的政策限制首先，在综合保税区企业产品内销补税的税收政策上，要做到对待区内企业和区外企业在内销征税待遇上的一视同仁，产品内销时要改“按出区状态征税”为“按产品折算成原材料”来征税。因为综合保税区内的企业和区外企业在加工贸易产品内销时，两者并无本质区别，都属保税原材料因为需要脱离海关监管进入国内普通市场而补缴关税和增值税的情况，没有理由采取双重标准征税。其次，在综合保税区企业产品内销的报关环节上，也应当参照区外企业每月月末对当月所有内销产品集中报关补税的方法，改变区内企业目前不管内销数量多少而要逐票报关的做法，降低区内企业产品内销的通关时间和成本。最后，在综合保税区企业产品内销客户的资质要求上，要取消区外客户必须具备进出口资质的要求，从而扩大区内企业的客户群体。具体做法上可以改变目前由区外企业报关进口并缴纳关税和增值税的做法，改按由区内企业单方报关内销并同时由区内企业自已补缴关税和增值税。(四)要加大海关监管制度和手段的创新力度应该说海关总署在全国综合保税区的监管制度和手段上已经做出了很多改进，比如说目前正在推行的“无纸化通关”改革和之前已经推行实施的“两单一审”制度，再加上综合保税区出现伊始即有的“分批送货，集中报关”制度等，这都在一定程度上提高了综合保税区海关的通关效率。但在客观上来说，这些有限的改观并不能从根本上解决综合保税区相对于普通区域特有的高物流成本问题。“无纸化通关”虽然可以缩短企业向海关递交纸质单证的时间，但包括审单、查验、放行在内的总的通关时间没有明显缩短：“两单一审”虽然可以减少企业向海关提交单证的数量但同样对通关时间和费用也没有改善，“分批送货，集中报关”虽然可以减少综合保税区外的国内供应商每次送货时间和费用，但对能开展这项业务的企业却是有一些诸如送货频率要求和提交风险保证金方面的限制条件的。因此，海关还需要继续花大力气探索遒合综合保税区特点的管理制度和监督手段，在不提高监管风险的同时最大限度地减少综合保税区内企业的物流成本，提高物流速度。(五)要改变海关对保税区内企业监管过严厉的现状既然目前的相关条文也有明文规定“区内企业不实行加工贸易银行保证金台账和合同核销制度，海关对保税港区内加工贸易货物不实行单耗标准管理”，海关就不应该继续使用对区外企业监管时使用的单耗管理方法进行电子帐册核销的做法，而应该充分发挥综合保税区的卡口、围网和视频监控系统等实体监管设施的长处，做到真正的“一线放开、二线管住、区内自由”。2在对于区内企业零散货物样品进出区不便的问题上，综合保税区海关应该参考口岸海关在监管国际进出口小件货物时用的KJ2和KJ3等快速通关方式，对一定金额以下的小件货物采取免予正式报关或直接征税放行的做法，从而减轻区内企业的经济成本和时间成本，也降低海关监管部门的人力成本和各种资源浪费。(六)要整合优化保税区信息化管理系统在大数据时代的今天，海关对保税区实行越来越精细的信息化管理是大势所趋。针对目前大连市保税区海关系统所存在的问题，应该从以下三方面着手加以改善：一是要彻底改变各个关区之间综合保税区海关系统平台不一致的现状，参考“中国电子口岸”的成功经验，及早推出全国统一的综合保税区信息化管理系统：二是在系统升级换代前要做好充足的前期调查准备工作，进行可行性研究，真正有必要时才进行升级，降低升级频率，如此才能降低频繁系统升级带来的对区内企业资金人员和正常生产经营的压力：三是在信息化管理系统本身的开发设计上要科学合理，界面要简单友好，数据接口要安全方便，做到可以把区内企业EP数据和海关系统无缝对接，给海关对企业的实时监管提供便利。五、结论经过多年的开发建设，大连保税区各项基础设施配套齐全，投资环境日臻完普，而大连保税区经济发展己具规模，形成了以电子、机械、塑料、家用电器为主的加工产业，以汽车为主体的国际贸易大市场，进口汽车市场规模在不断扩大，信息服务不断创新。同时，形成了以其配套服务的仓储物流体系，正在成为国内外客商投资的青睐之地。展望大连保税未来发展，形势严峻且充满希望。大连港这一航海地理位置，基本决定了其保税港区拥有海向腹地方面的相对脆弱地位，也就是说，其未来发展的主要方向应是构建陆向转口的自由贸易港区。以大连现有的条件，经过航运人的不懈努力，完全可以建成全方位、多功能的“自由贸易港区”。在全球高度一体化的今天，大连必须承担起中国第四大经济增长极的区域使命，发挥大连保税港区在辽宁沿海经济带中的龙头作用，推动对外开放步伐，为实现东北老工业基地全面振兴保驾护航。参考文献[1]Yuanhao 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